《难民营之后是什么：长期流离如何变成制度常态》

导语

Joshua Craze 这篇文章从 Kakuma 难民营援助崩塌写起，追问一个更大的制度问题：当人道主义资金退潮、全球北方转向边境管控，难民营会变成什么。作者的判断很尖锐：难民营过去同时像医院和笼子，至少还能维持生命；当“医院”部分失去资金后，剩下的将越来越只是笼子。

1. 当前危机：援助崩塌让难民营的“医院”部分消失

1.1 Kakuma 的削减把全球难民制度危机具体化

• 美国总统特朗普去年突然暂停外援后，肯尼亚 Turkana 郡 Kakuma 难民营的 10 万名居民被告知不再获得人道支持。Kakuma 位于干旱地区，营内超过 30 万人几乎完全依靠援助生活。
• 这种削减叠加在多年支持下降之上：2023 年，世界粮食计划署把每名难民每月援助从 17 美元降到 13 美元，前者仅够满足 80% 基本营养需求；2025 年又砍到每月 5 美元。居民抗议后，人道工作者反而请求肯尼亚警察压制他们本应帮助的人。

1.2 资金退潮不是美国单独造成的

• 全球有 660 万人生活在难民营，占世界难民人口约 22%。特朗普关闭美国国际开发署之前，人道主义已经在退却：2008 年金融危机后的紧缩、右翼运动反对海外支出、欧盟、法国、德国和英国的削减，都让外援政治基础变弱。
• 作者说，1980 年代膨胀起来的人道主义部门原本是处理紧急状态的装置：先由援助稳定灾难，再由发展机构接手重建国家。但这个世界观已经不成立，因为许多“紧急状态”变成永久状态，苏丹等地的战争和国家失灵让难民营存在几十年。

1.3 流离失所规模仍在扩大

• 到 2025 年底，全球流离失所者为 1.17 亿，低于 2024 年创纪录的 1.23 亿，但远高于 2000 年的 3800 万。刚果民主共和国、缅甸、叙利亚和苏丹战争继续推动这一规模，其中苏丹是世界最大流离失所危机。
• 特朗普削减后，Cox’s Bazar 附近罗兴亚定居点超过 100 万人面对更拥挤环境和更少口粮；乌干达 100 万难民失去全部粮食援助，另有 80 万人口粮减少最多 80%。UNHCR 裁员 30%，削减对 1300 万难民援助；IOM 裁掉 6000 人，2025 年预算降 25%，2026 年继续收缩。

2. 气候流离：旧公约无法容纳即将到来的迁徙

2.1 南苏丹洪水显示“安全”可能意味着远离国家

• 作者 2025 年 7 月在南苏丹穿过齐胸深洪水，看到百年一遇洪水几乎每年发生，大量土地变得不可居住。他遇到一位老妇人，她过去一年住在木筏上，只吃洪水中捕到的鱼，进城只是为了修蚊帐，然后回到沼泽。
• 对她来说，沼泽反而更安全，因为那里远离政府空袭。她太老，不愿离开南苏丹。这个场景让作者把援助危机和气候流离连接起来：未来会有更多人离开，但他们未必会被现行制度承认为难民。

2.2 气候灾难不符合 1951 年公约的难民定义

• 全球因气候灾难流离失所的人数预计到 2050 年会翻四倍。但按照 1951 年《联合国难民公约》和 1967 年议定书，难民必须因政治观点或特定群体成员身份受到迫害而有合理恐惧。荒漠化和洪水被当成自然现象处理，即使全球变暖本身有清楚政治维度。
• 一些学者主张扩大协议、承认气候难民，但作者认为，即便 1951 年公约中那些温和条款，今天也很难被各国重新批准。民族国家更关心边境神圣性，而非以人道方式回应位移。

3. 当前危机的轮廓：难民营如何成为默认方案

3.1 难民营一开始就有“笼子”的历史

• “难民营”一词来自南非布尔战争，英国用它指关押战俘和境内流离失所者的定居点。其殖民先例包括印度的隔离病患、饥荒受害者和限制人口流动的营地，也包括西班牙在古巴、美国在菲律宾的殖民控制。作为笼子，营地历史很长。
• 当代难民制度的线索来自战后欧洲。1951 年公约最初只承认公约通过前流离失所的欧洲人为难民，核心原则是不遣返，即不能把寻求庇护者送回会遭迫害之地。这是全球北方在二战中拒绝犹太难民入境这一“原罪”后的反应。

3.2 从欧洲政治权利转向非欧洲物质供给

• 1967 年议定书把难民类别扩展到非欧洲人和 1951 年后流离失所者。UNHCR 随后进入非洲和亚洲，面对反殖民斗争镇压、新民族国家形成和新一轮位移。
• 但地理扩展带来重点变化：在欧洲，UNHCR 把难民视为有政治问题的个人，争取其法律权利；在欧洲之外，许多难民获得 prima facie（初步整体）承认，却主要只被提供物质需求。寻求庇护和等待在别处的难民，在地理和法律上被分开。

3.3 三个持久方案逐一失效

• UNHCR 长期偏好的三种方案是返回、第三国安置和融入当地。返回需要原国可回，但非洲之角等地许多国家只在地图上完整，战争比国家更持久。第三国安置只服务极少数人：2024 年全球 4270 万难民中，只有 188800 人被安置到第三国；特朗普 2025 年取消美国安置计划只是多年收缩的戏剧性一幕。
• 当地融入在 1960 和 1970 年代曾看似可能，但 1979 年石油冲击、债务危机和非洲发展型国家空心化改变了条件。难民营中武装组织的存在也让许多政府更倾向把难民排除在国家政治之外。

4. 人道主义难民营：临时措施如何变成永久制度

4.1 营地对捐助者和东道国都有用，唯独不问难民

• 难民营成了非洲和亚洲处理流离失所者的政治便利方案，除了流离失所者本人，其他各方都能接受。西方捐助者希望把难民安置在全球南方偏远农村，阻止他们北上申请庇护；东道国则避免讨论公民权，还能通过物流、税收和营地就业获益。
• 在联合国和捐助国话语中，营地是不幸的临时措施；现实中，它成了默认选项。援助食物和帆布帐篷，可以展现人道姿态，同时避开政治权利问题。

4.2 批评者早已指出：难民想要的是参与自己的未来

• Barbara Harrell-Bond 1986 年出版《强加援助》，批评 UNHCR 像独裁者一样统治营地，剥夺难民对自己生活的控制。她认为“难民”这个类别本身就是为非政府组织方便而维持的人为标签；把难民描绘成受害者可扩充人道预算，却不能帮助他们决定自己的未来。
• 作者说，人道工作者常把暂停难民权利归咎于东道国要求，但这只是部分真实。非洲之角不少援助人员认为，难民只需要物质援助，不需要政治权利；他们还说这一切只是临时的。40 年过去，临时方案已经变成世界永久装置。

4.3 Dadaab 和 Kakuma 显示“非地方”和“非人”的长期化

• 肯尼亚两大难民营 Dadaab 和 Kakuma 建于 1990 年代。最初几年出生的孩子现在已经三十多岁，却仍没有所在国家的公民权或政治参与权。作者说，这些营地被设计成非地方，里面的人被当作非人。
• 过去两年，连物质援助也大幅停止。作者因此判断，人道主义外衣下的难民营时代大致存在于 1980 年代到 2025 年；接下来已经可见的是：作为笼子的营地。

5. 囚禁人类：边境外包和拘押中心取代难民营

5.1 欧洲把边境推向南方

• 2015 到 2016 年叙利亚难民危机恶化，超过 100 万人逃往欧洲，是二战以来欧洲最大人口流动。除德国接纳超过 100 万难民外，多数欧洲国家关闭边境，并支付费用把流离失所者挡在外面。欧盟 2016 年与土耳其签署 66 亿美元协议，把叙利亚难民留在土耳其。
• 到 2018 年，欧洲官员把尼日尔、利比亚和苏丹称为“欧洲新的南部边境”。从无人机、数字监控网络到欧盟资助的民兵，边境被外包为 21 世纪堡垒。

5.2 Agadez、利比亚、突尼斯和欧洲拘押中心构成同一条链

• 尼日尔 Agadez 位于撒哈拉边缘，是前往欧洲路上的集结点。尼日尔政府 2018 年设营，由 UNHCR 管理，资金来自希望阻止北上迁徙的欧洲国家。到 2025 年 9 月，那里约有 2000 名主要来自苏丹的难民，不能工作或自由移动；自 2025 年 7 月起，只有 270 人收到口粮。
• 难民即使北上，也会遇到利比亚拘押中心、突尼斯安全力量、地中海死亡风险和欧洲 400 多个拘押中心。2026 年前两个月，超过 600 人死于地中海穿越。希腊 Samos 拘押中心像监狱，德国也把移民送往保加利亚拘押中心，面对缺乏医疗、法律服务和快速驱逐。

5.3 民粹政治把庇护刑事化

• 欧洲政策右转，不只是极右翼政党问题，进步政党也在迁移议题上右移。德国选择党在 2025 年 2 月全国选举中获得近 21% 选票；2026 年 3 月，德国总理 Friedrich Merz 要求叙利亚难民自愿返回，否则就驱逐，即便叙利亚仍有三分之二地区依赖人道援助。
• 6 月 12 日，新的欧洲迁移与庇护公约生效。没有合法入境方式的人抵达欧洲后会被拘押，并被推入缺乏法律援助等保障的快速庇护程序。作者认为，这等于把庇护刑事化，因为阿富汗人、索马里人等并没有常规途径到欧洲申请庇护，全球北方也不接受境外庇护申请。

5.4 拘押中心并不能回答迁移的根本原因

• 当欧盟把边境外包到北非，塞内加尔到加那利群岛的海路激增；欧洲加固摩洛哥边境后，从毛里塔尼亚出发的危险大西洋航线增加。边境硬化只是改变路径，不会消除由战争、灾难和地缘政治推动的人口流动。
• UNHCR 今天的处境极其困难：保护难民和寻找持久方案是基本职责，但返回、安置和融入都不再政治可行。作者认为，UNHCR 和 IOM 已越来越成为主要捐助国的代理人，接受全球北方“保护边境必要、保护人命可选”的框架。

6. 难民营能变成城市吗

6.1 作者认为 UNHCR 应重新支持难民政治权利

• UNHCR 最终对捐助国负责，作者不天真地期待全球北方民族主义逻辑会自动转向。如果 UNHCR 还想摆脱“监狱看守”角色，它应重新倡导难民政治权利，支持难民定义自己的未来，而不是像在 Agadez 和 Kakuma 那样把政治活动视为威胁。

6.2 Jordan Compact 警告“让难民工作”不能替代权利

• 2016 年，约旦王室、欧盟和联合国启动 Jordan Compact，设想欧洲给约旦贷款和赠款，约旦向叙利亚难民发工作许可；由至少 15% 叙利亚工人生产的商品可获欧盟优惠，世界银行还提供 14 亿美元信贷，欧洲、美国等提供约 40 亿美元难民相关援助。
• 计划失败在多个层面：难民被限制在低端劳动，以免与本地人竞争；他们不愿长途通勤做低薪工作；政府要求提高社保缴费，可能让低薪工作者负债；两年后只有 11 家公司参与。即便它成功制造了新无产者，也没有给予叙利亚难民政治权利。

6.3 Shirika Plan 可能让营地像城市，却仍是笼子

• 肯尼亚 Shirika Plan 试图把 Dadaab 和 Kakuma 变成城市。1991 年开始的营地政策把超过 84 万难民推入这两个营地，让他们没有自由迁徙、工作或营外生活权利。2021 年肯尼亚通过难民法，若完全落实，将给难民迁徙自由、工作权和金融服务。
• 2025 年，Dadaab 和 Kakuma 被重新指定为市镇，最终由 Garissa 和 Turkana 两个郡管理，基础设施改造约需 10 亿美元，主要由世界银行资助。但营地位于干旱地带，农业困难，高度依赖人道援助；难民是否能在营外工作、是否能参与市镇发展仍不确定。Dadaab 一名难民记者说，肯尼亚公民有议员、总统和州长，而难民的代表从 UNHCR 开始，也在 UNHCR 结束。

7. 一个营地组成的世界

7.1 拘押中心、特殊经济区和伪城市共享同一逻辑

• 作者认为，营地时代结束了，但笼子继续被建造。在拘押中心、特殊经济区和伪城市中，都能看到与难民营相同的组合：政治权利被暂停，行动自由被否定。
• 当代关于大规模流离失所的讨论，被两个假设耗干了想象力：民族国家边境神圣不可侵犯；难民本身就是问题。作者认为，这些假设无法回应气候迁徙时代。

7.2 世界护照想象曾经更大胆

• 1949 年，包括 Albert Einstein 和 Bertrand Russell 在内的一群知识分子写信给联合国秘书长 Trygve Lie，建议为流离失所者设立世界护照。他们说，历史使这些人成为世界公民，应当如此对待他们。
• 国际难民组织反应敌对，认为无国籍者真正想要的是停止无国籍，获得庇护、护照、工作许可或医院服务。作者认为，这种回应塑造了今天世界：无国籍者和难民越来越多，我们无法超越民族国家的想象，只能靠人道系统勉强维持生命。

7.3 结尾落在气候时代的行星责任

• 人道系统如今被更暗的图景取代：一个拘押中心群岛，用暴力且徒劳的方式容纳全球流离失所者，并阻止他们前往全球北方。我们正站在大规模气候流离的开端，却没有实质讨论如何处理，也不愿探索对那些将被荒漠化和洪水摧毁家园者的行星责任。
• 作者最后回到南苏丹沼泽中的老妇人。对她的孩子而言，全球北方提供的只有冷漠和拘押中心。这让全文的追问从“难民营之后是什么”变成“如果只有笼子，我们还能否想象另一种共同生活”。

思想框架

文章先用 Kakuma 的援助崩塌说明难民营制度的“生命维持”功能正在失效，继而把问题放到全球人道主义退潮和气候流离增长中。随后，它回溯难民营历史：从殖民笼子、战后欧洲权利框架，到非欧洲地区只提供物质供给的营地化治理。中段通过欧洲边境外包、Agadez、利比亚、突尼斯和欧洲拘押中心，说明全球北方已把政策优先级从营地转向拘押。后段评估“营地变城市”的方案，用 Jordan Compact 和 Shirika Plan 指出没有政治权利的工作和市镇化仍可能只是新笼子。最后，文章用世界护照和气候时代行星责任，要求读者想象超越民族国家边境的难民政治，而不是把流离失所者永远当作需要被控制的问题。