抵抗技术官僚：专家治理为何正在失去信任

国际组织常以“科学、证据和中立”证明自身权威，但扬·艾金把这套叙事追溯到19世纪的电报、铁路与帝国治理，指出专家知识与技术官僚主义必须分开：问题并非专家本身，而是机构如何借专家之名隐藏政治选择、规避公共审议与问责。

1. 从技术中立的神话到合法性危机

1.1 电报标准如何把权力写进规则

• 1865年，来自20个国家的代表——当时这一类别广泛到包括奥斯曼帝国和自由市汉堡——齐聚巴黎，成立了后来成为国际电报联盟的组织。他们面临的任务既技术性强又重要：标准化信号系统，使消息能够无延迟或无失真地跨境传递。区域协议已经为欧洲陆上电报线带来了一定的统一性。现在，这些基础设施将在全球范围内统一。

• 参与者坚称，政治在他们的集会中没有立足之地。电报是电线、代码和效率的问题：电力的权力，而非政治的。正如法国参议员兼会议主席爱德华·德鲁因·德吕伊在对代表的演讲中所说，如果“战争常因误解而起”，那么“促进人们之间思想的交流”，沿着'思想穿梭空间的电流'，就是消除其一个根源。他认为，聚集在巴黎的“精英”工作可能会使政治纷争本身变得多余。
• 然而，待协调的电报线路已经证明了其作为帝国、军事指挥和商业统治工具的巨大价值。因此，在巴黎，标准决策偏向某些公司、某些国家和某些运输路线。技术中立的主张并未暂停现有的权力不平衡。他们通过监管术语重新阐述了这些权力不平衡。
• 这一逻辑自此成为国际关系的常态。从向公共卫生机构借贷机构，国际组织继续利用技术专家——无论是经济学家还是医学科学家——不仅理解和解决问题，还将自己塑造成超越纷争和竞争的避风港，生活在一个以证据为基础的政策领域。基于此，他们往往坚持自己无辜。当资金压力出现、地缘政治僵局逼近或民粹主义者反击时，这些力量几乎总是被称为外部因素。因此，当欧盟前外交首脑何塞普·博雷尔在2022年称非欧洲为“丛林”时，他引用了殖民意象——同时也将欧盟视为风暴避风港的美化形象。这种否认主义所付出的代价如今痛苦昭然，欧盟被迫重新定义其在世界政治中的角色。
• 英国哲学家杰里米·边沁在1782年写道，国际法将“高翔于偏见的迷雾之上”。同样的愿景支撑着国际组织，而声称这一立场是其合法性的关键来源。对于一些组织，比如国际红十字委员会，这可能是开展工作的一个必要条件。对于国际货币基金组织等，一旦涉及政治偏袒，这一说法很容易被驳斥。然而无论哪种情况，国际公务员实际上都未能逃脱权力。他们在技术专家的帮助下重新阐述权力。
• 然而，将这种重新表述框定为真正的公正，他们混淆了技术官僚主义与专业知识。这种混淆正是当今国际组织面临的合法性危机的核心。为了应对这一危机，我们需要将两者分开。只有这样，我们才能聚焦核心问题：不是专业知识，而是技术官僚对专家建议的使用。要拯救专业知识，我们需要抵制技术官僚主义。对于国际组织而言，这要求我们去神话化其起源，承认它们从未脱离政治，并避免技术官僚式的幻想。
• 国际组织常被描述为通过外交交流达成共识解决共同问题的空间。为了更好地理解和解决特定问题——新兴公共卫生危害、新技术的潜在风险、军事干预的可接受门槛——国际组织工作人员会招募专家，无论是病毒学家、经济学家还是律师。问题就在这里开始：谁算是公认专家？哪些专业领域与哪个问题相关？他们被选中的标准是什么：大学学位？引用次数？媒体参与？类似身份的贡献？
• 例如，当新冠疫情爆发时，世界卫生组织成立了一个紧急委员会，由法国政府前卫生总干事迪迪埃·乌桑担任主席。该委员会成员来自13个世卫组织成员国的代表。他们均拥有博士学位;其中一些是各自公共卫生部的代表;另一些是大学教授。另一个咨询委员会还包括国际海事组织和国际民航组织等其他组织的代表。简而言之，在每个阶段动员这些专家都需要选择优先考虑某些筛选标准。专家筛选总是不完美的。
• 但仅关注专家还不够：一般来说，制定政策的是他们的动员者。这些技术官僚动员者，通常是国际公务员，利用专家制定公正、基于证据、专家认可的政策。即使偶尔，后者中有些人以专家的名义发声，但两者确实有区别：技术官僚和专家并不相同。尽管如此，这两家组织及其批评者很少将专业知识与技术官僚逻辑区分开来，后者将其在政治中的地位归于技术官僚。2016年，英国保守派政治家迈克尔·戈夫轻率宣称“这个国家的人民已经受够了专家”是错误的——但这并非因为他削弱了科学家的权威，科学家们中许多人对此进行了强烈抗议。实际上，戈夫把洗澡水和婴儿混淆了。他后来虽然说服力不足，但澄清说，他从未拒绝“事实、证据、严谨性”，而是针对特定组织的具体人士。人们“受够”的不是专家——而是技术官僚。

1.2 专家与技术官僚并不是同一种角色

• 联合国的合法性绝不能依赖于无休止地重复专家公正的口号。
• 这种混淆至今仍困扰并常常蒙蔽了国际组织。让合适的专家加入是一回事。将专家建议被广泛采纳为机构身份的事实则引发了另一套问题。当国际货币基金组织的条件性被基于世界级经济学家开发的科学模型来辩护时，这不可避免地看起来像是专家们选边站——而实际上是他们的技术官僚动员者这样做了。撇开这些经济学家是否是“合适专家”，或者最初是否有政治动机吸引他们加入IMF的问题不谈，我们需要问的问题是：当技术官僚组织声称以专业名义发声时，公众对专业知识的认知会发生什么？
• 这个问题与现代国际组织的创立理由密切相关。它们权威的很大一部分被广泛理解既非源自民意，也非强制力量。它源于对优越知识的主张：如何规范贸易、如何治理河流、如何管理疾病或如何稳定货币。专业知识在某种程度上自动产生权威。
• 这一制度化愿景至今仍支撑着国际组织的合法性。但其隐含的自满可能变得病态。当国际组织遭遇反对时，其代表常常强调其工作基础的证据。在新冠疫情高峰期，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯因此在第75届联合国大会上表示，面对推动疫苗竞争的'民粹主义和民族主义'，'我们必须以科学为指导，并与现实紧密相连。'但如果'科学'不是我们可以简单地融入政策制定的唯一事物，那这些言论到底有什么用？当然，对联合国体系的一些批评可能出于政治计分而非不满。但联合国的合法性绝不能依赖于无休止地重复专家公正的口号。
• 这些言论暗示政治与专业之间存在着一种明显的界限，而非真实的愿景。公众评论员和学者早已注意到这一点。由此得出的后果尚不那么明朗。如果专业知识如此难以动员，却又如此容易模拟，它还能产生不言自明的权威吗？“专家很糟糕，”唐纳德·特朗普在2016年竞选美国总统时说过，但如今他的政府只是玩“带你自己专家”的游戏。在国际层面，即使在“专家问题”上，信任依然存在，就像评论员指责世卫组织是“中国冠状病毒的帮凶”时一样。那么，专业知识是否因其政治用途而不可挽回地被损害了？坚持区分技术官僚制和专业知识，是否又是另一种人为地将专业知识与政治分开的方式？
• 要回答这些问题，我们需要追溯技术官僚对国际合作的愿景。我们不应从1945年联合国体系的建立，或其短暂但影响深远的前身——战间期的国际联盟——尽管它们是国际关系历史上的关键时刻——我们需要回到一个完全成熟的技术官僚国际组织首次成为现实的时期：19世纪中叶。
• 19世纪初，政治思想家如杰里米·边沁或亨利·德·圣西蒙普及了这样一种观点：具有跨国授权的公正机构对于构建和谐的世界秩序至关重要。两人以不同方式为由科学家和工程师领导的国际机构辩护——在一篇文章中，圣西蒙提出成立一个“牛顿理事会”，致力于“人类精神的进步”，以科学事实为共同基础，团结竞争国家。

• 受这些激进提议的启发，1850至1860年代欧洲的国际组织者开始尝试并逐步建立以专家为中心的机构。包括圣西蒙及其众多弟子在内的许多创新者，都曾在与他们希望招募的专家相同的著名学府接受教育：在法国，理工学院是此类项目的核心枢纽;在英国，私立学校、剑桥和牛津大学，以及绅士俱乐部也扮演了类似的角色。因此，早期的国际组织建设努力分别由来自英吉利海峡两岸的法国工程师、英国律师和政治经济学家主导。我们今天将专家与技术官僚混为一谈，可能是因为历史上他们确实属于同一新兴的跨国精英。
• 然而，关键是，这些人同时也是帝国全球秩序的仆人和受益者。当然，这个秩序是他们新组织应克服的分裂和不平等的根源。他们如何调和这种深刻的矛盾？回答这个问题需要两点。首先，再次强调，我们必须谨慎区分技术官僚制与专业知识：技术官僚权威的正当性依赖于关于专业知识的主张和科学证据，而非例如民主代表的主张。技术官僚制，除非专家字面上统治，否则构成了一种动员并因此使用（或滥用）专业知识的政治风格或模式。
• 想想2008年金融危机后，管理希腊、塞浦路斯、葡萄牙和爱尔兰救助的欧盟委员会、欧洲央行和国际货币基金组织三方马车：这三个机构都以经济专家的建议为其在这些国家的严厉且有争议的干预辩护。这使他们能够规避民主审议，以及最具争议的问责制。关键在于，专家及其技术官僚动员者是不同动机的行动者：前者将其资质专业知识转化为建议和建议;后者试图说服我们他们只是遵循这些建议。

2. 技术官僚国际的帝国起源

2.1 帝国秩序中的“技术官僚国际”

• 国际组织发明了一个技术官僚国际，类似于封闭社区。
• 其次，我们必须明白，历史上最热衷于“独立于政治”的人，往往是那些设定其反向条件的人。能够“飞越偏见迷雾之上”，往往正是制造迷雾者的特权。摆脱权力的自由，只要你亲自掌握，就会变得容易。这正是我们应对19世纪中叶国际组织者的方式：作为帝国世界中高尚的赢家。他们将项目与偏见的暴民和旧有权力政治体系的竞争直接对立起来，绝非偶然。圣西蒙和他的合作者（后来著名历史学家）奥古斯丁·蒂埃里明确对比了他们1814年提出的雄心勃勃的“地中海联盟”与旧威斯特伐利亚的“政治行动”，即所谓的“力量平衡”。他们则主张，“需要共同的制度，需要一个组织”，否则“一切都是通过武力决定的”。
• 常被忽视的是，圣西蒙、他有影响力的弟子们，以及更广泛的欧洲国际组织者在考虑国际组织时，心中明确考虑了“欧洲”俱乐部。例如，圣西蒙在提出的专家主导国际理事会提案中明确排除了非洲和亚洲成员资格，基于他对“文明”和种族差异的深刻偏见。
• 因此，国际组织的成立并未完全免受帝国扩张、跨国商业利益或大国竞争的影响。相反，我们今天称赞为伟大但悲剧性地抵御权力政治的许多组织，历来都是权力政治的同路人。他们的中立主张并未制约权力;反而使权力正常化，且往往是凭命令实现的。国际组织发明了一个技术官僚国际，类似于封闭社区：被保护在自身生存条件之外。

2.2 从功能主义到学者新独裁的警告

• 无论如何，一旦我们超越庆祝式的起源故事，这一点就会变得清晰。联合国体系和欧盟一样，常被认为从战争废墟中重建了全球秩序——从国际联盟的失败中吸取教训，促进去殖民化，并用功能性合作取代意识形态冲突。事实恰恰相反。正如苏珊·佩德森或马克·马佐尔等历史学家详细指出的，联合国与帝国的关系则更为宽容。在全球反殖民斗争的高峰期，联合国并非解放的推动者，而是帝国统治的管理者，委婉地转变为国际托管和托管领土。
• 再往更早的历史追溯，就会明白国际组织并非作为应对20世纪灾难性世界大战的产物，而是与19世纪资本主义和帝国扩张密切同步出现——最终成为不可或缺的。早在国际联盟或联合国之前，国际组织最初被发明用于管理、标准化或监督跨国铁路、电报、河流、邮政网络。这些机构——如1865年巴黎会议中诞生的国际电报联盟——逐渐成为常设委员会和“公共工会”。他们都将工作定位为主要甚至纯技术性的，尽管他们在一个由帝国、工业垄断和大国竞争结构化的世界中运作，也受制于其摆布。
• 到了20世纪初，为复杂政治问题设计技术科学解决方案已成为国际政治的标准特征。欧洲一体化的理论家和倡导者，最著名的是大卫·米特拉尼，后来被概念化为“功能主义”——即基于技术而非意识形态的共同基础合作——成为欧盟的持续存在特征，且至少成为欧盟的创始理由。
• 然而，即使在这些机构内部，也并非所有人都认同技术官僚国际主义者的轻率乐观主义。1940年，当时流亡普林斯顿大学的国际联盟经济与金融组织成员警告不要用“学者新独裁”取代政治独裁。这些经济学家认识到，专业知识永远无法替代民主权威。他们强调：“在民主世界，”最终权力必须始终掌握在大众、俗人手中。“专家们自己在此案中对技术官僚的诱惑持谨慎态度。

3. 合法性危机如何成为制度自身的产物

3.1 把公众反对都叫作反科学的代价

• 我们被告知，国际组织正“受到攻击”，但这场危机至少部分由它们自己造成。
• 然而，1945年后的时代并非打破技术官僚风格，而是将其重新包装。两次世界大战后，联合国重新塑造了国际组织，成为防止灾难的守护者，强调和平集体行动、相互信任和国际法下的主权平等。信心回归，国际组织激增。然而，与此同时，冷战时期的竞争、发展等级和先进工业经济的优先事项被牢牢植入了制度使命和决策结构中。正如19世纪一样，技术官僚再次利用专家动员不仅是“解决问题”，更是转移对政治后果的注意力。
• 这种历史逻辑及其引发的紧张关系，至今仍是核心。几十年来，政治光谱各方的批评者一直指责国际组织由全球精英管理、为其服务。从西雅图到布宜诺斯艾利斯的左翼活动家将国际货币基金组织的紧缩计划指责为对经济主权的新殖民限制。右翼运动抨击欧盟使农民失去生意。
• 这些冲突常被框定为非理性公众与善意机构之间的冲突;被视为“错误信息”的问题。我们被告知国际组织“正遭受攻击”。但这火灾，至少部分是他们自己造成的：作为本质上的精英项目，它们一直将政治化的大众与非政治专家对立起来。从长远来看，否认这一现实是在自我削弱。技术官僚国际主义者通过否认或外部化政治诉求，加剧了自身困境。

3.2 从规则秩序到财政与制度危机

• 更严肃地对待技术官僚主义的病态，不仅仅是概念上的准确性问题。其利害远比以往更为重要。在今年达沃斯举行的世界经济论坛上，满屋的投资银行家、外交官和记者起立鼓掌，赞赏加拿大总理马克·卡尼为“基于规则的国际秩序”钉上钉子。具有讽刺意味的是，正是这种秩序的化身——一位前央行行长和一群技术官僚——才将这些理念强加。我们是否正在见证技术官僚国际的终结？
• 由那些最内化技术官僚风格的人建立和维护，规则为基础的国际秩序一直被理解为存在于联合国机构、欧盟、非洲联盟、东南亚国家联盟等组织中。当然，这一秩序已经经历了转变。冷战结束后，新的国际合作场所——2001年成立的上海合作组织，或1989年成立的亚太经委论坛——标志着重心的转移。但总体而言，这些机构复制了技术官僚风格，而非取代它。
• 在联合国员工裁员引发争议几个月后，古特雷斯表示，联合国的财政危机已危及项目实施;资金可能在今年七月枯竭。据其主席称，联合国面临“迫在眉睫的财政崩溃”风险，因为会员会费拖欠不断增加。联合国体系成立八十年后，是否正在走向衰亡——技术官僚式的世界政治也随之消亡？

4. 抵抗技术官僚主义，保留专业知识

4.1 专业知识必须回到政治监督之下

• 国际组织无法退缩到权力之外的空间，因为根本不存在这样的空间。
• 自特朗普成立和平委员会以来，关于削减资金和制度分裂的担忧无疑变得更加具体。因此，民粹主义反击的概念已不再充分反映现状——如果它曾经准确反映过的话。欧盟最近在右翼化石燃料爱好者的控制下撤回了气候法规;联合国DOGE化的运动也已在进行中。我们已经远远超越了单纯的反抗：反全球主义者掌权，但他们并未拒绝多边主义，而是将其重新利用。然而，我们不应过于轻易假设技术官僚会消失。正如政治学家延斯·斯特费克所论，技术官僚国际主义在意识形态上极具灵活性。政治光谱的任何一部分都可以参与，过去也曾参与技术官僚专家的动员。

4.2 民粹掌权并不意味着技术官僚主义消失

• 如果情况成立，并且我们希望在国际事务中保留一些专家意见的空间，抵制技术官僚主义将变得更加重要。为此，我们需要接受国际组织从未像他们声称的那样与政治动荡完全分离。虽然它们被描绘成并逐渐被视为专家驱动的技术合作工具，但它们助长并保护了它们诞生的不平等全球秩序。如今，它们需要放弃当初建立的否认主义。国际组织不能退缩到权力之外的空间，因为那样的空间不存在。它们能做的是塑造权力的行使、正当性和争议方式。
• 直到今天，国际组织仍告诉我们他们可以用科学解决问题，关键时刻，善意的专家却成为指责和怨恨的对象。辩护者和批评者仍然互相回避。然而，将反对视为反专业知识或反科学，我们有可能否认真正重要的再分配诉求，从而错失国际组织获得而非进一步失去公众信任的机会。

4.3 让专家意见接受公共问责

• 真正的挑战在于，我们是否能重新思考国际组织，重新思考专业知识在其中的位置。将技术官僚主义与专业知识分开是朝这一方向迈出的一步，因为这明确了批评的目标和应当是什么：不是“专家”，而是对专业知识去政治化力量的本能依赖;不是“科学”，而是在其掩护下进行的分裂性政治干预。技术官僚式地利用专家建议，主要是为了规避公共问责和审议，是我们必须正面面对的真实问题，不应被淡化。否则，我们将谴责国际组织被颠覆、取代或变得无关紧要。

思想框架

文章从1865年国际电报联盟的标准化会议进入：看似纯技术的规则已经服务于帝国、军事和商业路线。随后作者区分提供知识的专家与动员专家、制定政策的技术官僚，并以世卫组织委员会、国际货币基金组织和欧债危机“三驾马车”说明，专家筛选与政策采用始终包含政治选择。历史部分把这套治理风格追溯到边沁、圣西蒙及19世纪帝国扩张，指出“飞越偏见迷雾”的资格本身就是权力。最后，文章把今天的财政危机、民粹反击和多边秩序重组视为长期合法性问题的爆发，落点不是排斥科学，而是承认国际组织从未处于政治之外，让专家意见接受明确的民主审议与公共问责。